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    王秀宝:关于政府购买公共服务的几个问题
    时间:2014-03-31    作者:皇冠     点击:3786 次

       

        党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出“要推广政府购买服务”,“加大政府购买的力度”。随着三中全会《决定》的贯彻落实,政府购买公共服务必将会进一步扩大。

        一.政府购买公共服务呈发展趋势
        政府购买公共服务,是政府采购的一部分。政府对于某些特定的公共服务,向有能力提供该项公共服务的社会组织,采取契约方式购买,供社会公众使用。
        2013年三月召开的全国人大会议通过了国务院机构改革方案,国务院办公厅发文《国务院机构改革和职能转变方案》中,明确提出“加大政府购买公共服务的力度”。2013年7月31日,李克强总理主持国务院常务会议,研究了政府向社会力量购买公共服务的问题,提出“将适合市场化方式提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业承担”,“凡是社会力量能办的,尽可能交给社会力量承担”,并要求试点推广。2013年9月26日,国务院发96号文件《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,规定了政府购买服务的机制、资金、管理等要求,明确“十二五”期间逐步推开。
        上海、北京、成都、深圳等部分省市都在政府购买公共服务方面作了探索。深圳在购买社工服务方面已试行了四年多,在富士康发生员工连续坠楼事件的处理过程中,深圳市政府派了近千名“义工”对富士康员工进行心里疏导,其中有220多人就是政府购买公共服务的专职社工。
        政府购买公共服务,是政府承担公共服务的新模式,是现代国家行政管理理念和模式的创新,是我国建设服务型政府的必然要求。十八届三中全会要求切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,而政府购买公共服务正是转变政府职能、创新行政管理方式的具体体现。政府购买公共服务,就是根据公众的服务要求,将购买公共服务纳入政府采购计划,然后公开招标,择优选定提供公共服务的承接方。政府购买公共服务是定向委托,标的明确,即所提供的公共服务内容、要求、标准确定;并通过合同、协议等形式确定委托方、承接方各自的权利和义务,实行契约式管理;最后通过考核、评估,政府按承接方提供公共服务的数量,质量等方面的结果,据契约规定付给服务费。
        政府通过购买公共服务为社会提供服务,改变“自产自提供”的做法,即体现政府职能的回归,又能兼顾公平,提高效率。政府的定位决定了政府是公共服务的提供者,而不是一般公共服务的生产者。若政府对一般公共服务“自产自提供”,在可以让社会承接者提供的领域是不公平的,也是不经济的。因为政府具有“天然垄断”性,政府“自产自提供”将缺乏竞争,而缺乏竞争将导致效率低下。政府购买公共服务,让市场优化配置公共资源,让承接者通过竞争,更有效地为社会提供公共服务,体现了三中全会的改革重点:“处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。可以预见,政府购买公共服务将呈进一步发展趋势。
        二.政府购买公共服务的现行做法
        城市公共交通具有社会公益性,政府负有向社会公众提供公众交通服务的责任。提供的方式一般都由公共交通企业运营为社会提供公交出行服务,这是国际上城市政府通行的做法,即政府提供资金和政策条件,公共交通企业通过运营管理为公众提供服务。政府购买公交服务的现行做法,大体上可分为三类:
        1.招标择优
        这是国际城市政府的通行做法,适用于城市公交企业多家经营的格局,尤适用于区域性公交服务和新开公交线路服务的提供。笔者曾去韩国首尔参加国际公共交通联会(UITP)亚太地区年会,了解到首尔市有五、六十家公交企业,首尔市政府按统一的价格向各公交企业按车运营公里购买服务,实行统收统支,由政府支持组建的结算中心统一管理,为发行公共交通卡,结算各线路的营收和运营公里等。若企业服务水平不达标,则有可能要收回线路经营权重新招标,购买的资金也要打折扣。笔者在考察澳大利亚墨尔本公共交通时,曾听该市政府主管部门介绍一个新建小区公共汽车服务的招标做法:由交通主管部门提出该新建小区公交服务的标,为线路与站点的设置、运营服务时间与行车班次间隔、车辆实施要求等,同时明确公交企业运营符合标的要求,一年政府给予6000万澳元的资金支持。在确保服务水平的前提下,哪家公交企业要的资助资金低,就中标。政府与中标公交企业签合同,第二年年初由政府交通主管部门主导,组织开展对上一年公交服务水平状况的测评,包括着重听取该小区乘客的意见,然后才视评估的结果实行资金的给付。
        这种做法是市场化操作,政府是发标方,公交企业是承接方,中标后通过合同契约方式进行管理,最后经测评、以结果与合同规定为依据兑现,政府与企业是甲方乙方的市场关系。此种做法国外城市早有实施但国内城市公交行业鲜有所闻。
        2.成本规制
        由政府对公交企业的成本支出进行规制,经审计核实后,政府按规制的成本对公交企业进行补贴,以支撑公交企业提供的运营服务得以持续。这种做法主要适用于有限竞争的市场格局,包括垄断经营的公交市场。国内已有少数城市政府实施成本规制的做法,如深圳市政府对深圳巴士集团公司实施成本规制,并按规制进行补贴,现已进入进一步改进完善阶段。湖州市政府先后制定发布“7+1”的公交服务规范、成本、考核、补贴等规制体系。柳州市政府也实现与湖州类似的做法。需要说明的是:深圳巴士集团是由市政府国资与香港九龙巴士集团的港资合资的企业,湖州市公交公司是民营的企业,市政府在成本规制时考虑了企业资本的合理回报,为深圳市对巴士集团公司的补贴,包括给6%的资金回报在内,显示了政府对市场规划的认可。
        3.补贴、补偿
        这是国内外城市政府普遍采用的做法,国内大多数城市政府对公交企业给予补贴补偿,体现了政府承担公共服务提供者的角色要素。但这种做法仅是政府购买公共服务的“初级阶段”,它的缺陷是显而易见的:首先是缺乏规范,有的项目给既给补贴又给补偿,有的项目不给补贴,有的城市公交企业感到“活干了,资金到位不足”,难以为继。其次是补贴、补偿处于“一事一改、一事一议”阶段,致使有的公交企业习惯于像政府伸手要补贴,缺乏挖掘企业运营管理潜力的动力,自诩为“丐帮”而不以为耻。还有是缺乏市场化运作,没实行契约管理,政府购买公共服务弹性较大,不利于公交企业充分按市场需求提供服务,这将对城市社会经济可持续发展、对城市化的进程产生影响。
        总体而言,城市政府在购买公交服务方面,尚有需要进一步完善、规范之处,而城市公交企业更不能以“丐帮”自居,需要在优质、高效为社会提供公交出行上下功夫。
        三.公交企业的应对策略
        面对政府购买公共服务进一步发展的趋势,政府必定会完善制度,规范操作,那公交企业该怎么办呢?笔者以为着重要采取以下应对策略:
        1.优质服务策略
        优质服务是公交企业的核心竞争力。因为政府购买公交服务时,公交企业是承接者,而进门参加投标的企业是有条件的:“具备条件、信誉良好”。若公交企业不能提供优质服务,其企业信誉肯定不会良好,则就可能失去竞争中标的资格。例如上世纪九十年代中期,香港中华巴士公司由于服务水平达不到要求,企业信誉日渐式微,终于被政府受理部门收回线路经营权,企业被迫退出公交服务领域。还以为政府购买公共服务时,标的就是“服务”,是有明确要求标准的服务;即使是中标企业的服务费用兑现给付,也是要通过考核评估,确认企业提供的公交服务包括数量,质量都符合要求,才能随后兑现。即使是处于补贴补偿的政府购买公共服务的“初级阶段”,公交企业只有用自己的优质服务与政府“交换”补贴、补偿等优惠政策,使政府更好地体现城市公交服务提供者的角色,才有可能是政府与企业“双赢”的最佳抉择。
        优质服务也是公交企业强化管理的抓手。公交企业围绕优质服务的目标强化企业管理,使企业既有优质服务的动力,又有政府购买公共服务的竞争压力,企业的管理水平定能不断提高。
        2.高效运营的策略
        高效运营是公交企业的生存之道。政府购买公交服务时,若采取招标择优的方法,因为公交服务标准在竞标时仅是承诺,而减少政府购买公交服务的资金,往往成为承接者竞争中标的重要依据。而以相对较少的资金去实现公交服务标准的承诺,则需要公交企业高效运营作后盾。在实行成本规制管理的条件下,政府支持公交企业运营服务的资金标准已经确定,公交企业只有在确保公交服务供应水平的前提下高效运营,降低成本费用,才能有较好的收益。政府对公交企业补贴、补偿时,也是很关注企业运营效率的,对公交企业政策性亏损会给予补贴、补偿,对于运营管理不善的亏损,恐怕也难以由政府来“买单”的。公交企业的运营服务只有高效率,才可能有企业的好效益。
        公交企业要高效运营,借助于智能化管理手段,是很有效的。智能化管理能及时发现运营服务中的问题,便于企业针对问题及时采取有效措施,确保服务质量,提高运营效率。为有的公交企业实行智能调度后,即节省调度人工,又提高了车辆利用效率,还在保障大型活动集散时的供车服务发挥了重要作用。
        公交企业要高效运营,需重视开展有效的对外公共合作,这是公交企业高效运营不可缺少的外部条件。公交车辆运营服务,受道路条件、站点设施等制约,也需要车辆设施、信息传递等配合,这些都与公交车辆高效运营密切相关,对于公交企业为公众提供优质服务也密切相关。提高运营效率,必须争取外部有效合作配合。 
        3.争创品牌策略
        品牌就是口碑,就是影响力。政府购买公交服务时,在多家经营的市场格局下,若竞争者都具备基本条件、都有能力按要求提供公交服务时,品牌的影响力对政府的比较选择性往往起决定性的作用。就是补贴、补偿的情况下,有品牌的企业也具有争取政策的优势。
        品牌是需要打造的。公交企业在为社会提供服务时,还要有意识地创建企业的品牌特色,积极承担社会义务。为市政府举办重大活动,公交企业要主动争取参与,为活动举办的人员出行提供优质特色服务;又为社会特需人士提供优惠服务等,这些有时代感的特色服务,都能为政府这个公交服务的提供者增光添彩也必将会给企业创造无形的优势。公交企业要主动听取乘客及其代表的意见,积极整改,这对企业争创品牌至关重要。公交企业要设法听取乘客对公交服务意见,对送上门来的意见——乘客的投诉,要认真处理;对每年城市召开人大、政协两会时关于公交服务的提案和书面意见,要积极整改,件件有落实。尤其是对新闻媒体、网络的批评报道,要负责任的应对,争取媒体对企业争创品牌的支持。媒体的报道,往往有舆论导向的作用,品牌的打造,少不了舆论的支撑。某些领导也往往从媒体报道的信息,作为判断公交运营服务状况的依据之一。良好的舆论氛围是打造企业品牌的必要条件。
        争创品牌需要企业上下齐心协力,人人参与。尤其是公交一线人员,人人都是企业品牌的创建者。公交一线员工在工作中的表现,直接体现了公交企业的服务水平,他们可以为企业争创品牌添砖加瓦,也可能给企业带来麻烦,甚至可能给企业声誉抹黑。只有企业员工全员参与,人人在争创品牌中勇于承担责任,争创企业品牌才能实现。

     

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